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环保“云”监管,自动在线监控数据能作证据吗?
发布日期:2020-04-15

原标题:环保“云”监管,自动在线监控数据能作证据吗?

来源:中伦视界

2020年3月3日发布的《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》(环综合〔2020〕13号)强调“推行非现场监管方式。充分利用遥感、无人机巡查、在线监控、视频监控、用能监控、大数据分析等科技手段开展非现场检查,及时提醒复工复产企业正常运行治污设施。对于企业环境信用良好,一年内无环境违法记录,且在线监控数据稳定达标的企业,将在线监控数据作为监管的重要依据,以非现场执法的方式开展执法监管为主。”2020年3月20日发布的《江苏省生态环境厅关于在生态环境监督管理过程中加强企业产权保护的意见》(苏环办〔2020〕97号)也明确“推进非现场监管,提高执法监管的精准性,减少对企业不必要的检查抽查。”在目前国内疫情得到初步控制和缓解的背景下,推动保护企业产权、协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护成为生态环境部门的首要任务,而在大力推行非现场执法的大趋势下,生态环境部门如何利用自动在线监控数据进行行政处罚(亦即自动在线监控数据的证明力)以及企业如何应对监管成为亟需解决的问题。


一、生态环境部门对自动在线监控数据缺乏自信:自动在线监控数据与其他证据共同构成证据链


《环境行政处罚办法》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》等规定虽然明确了自动在线监控数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据,但是从《环境保护部关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》(环政法函〔2016〕98号)的规定“若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致,现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的,以该现场监测数据作为优先证据使用。”可以看出,现阶段生态环境部门对自动在线监控数据的不自信,该证据证明力的强度弱于现场监测数据,导致基层执法部门因害怕败诉追责而不愿仅依据自动在线监控数据进行处罚。


因此,为避免环境行政处罚被撤销的风险,生态环境部在《关于自动在线监控数据应用于环境行政执法有关问题的复函》(环办环监函〔2016〕1506号)明确规定“污染源自动在线监控数据与其他有关证据共同构成证据链,可以应用于环境行政执法。”


二、环境行政处罚证据自身的要求:孤立证据证明力弱于相互印证的多个证据


刑事诉讼中存在 “孤证不能定案”规则,即每一个证据的证明力之有无或者大小,都不能靠该证据本身得到证明,而必须通过对证据本身的情况、证据与其他证据之间有无矛盾及能否互相印证、证据在全案证据体系中的地位等问题进行全面的衡量,才能做出合理的判断。虽然在行政诉讼中没有明确规定该规则,但是根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定“证明同一事实的数个证据,其证明效力一般可以按照下列情形分别认定:(九)数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”,孤立证据证明力弱于多个证据,司法实践中对孤立证据定案采取审慎态度。


《环境行政处罚证据指南》第5.2.5条规定“证据综合审查主要对所有证据进行全面、客观和公正的分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性、合法性、真实性的证据。证据综合审查重点从下列方面判断:(1)证据之间是否存在无法解释的矛盾;(2)证据与情理之间是否存在无法解释的矛盾;(3)证据是否充分;(4)证据是否足以认定案件事实;(5)证据是否形成证据链等。”在现阶段,生态环境部门依靠非现场执法往往只能获得自动在线监控数据这一种孤证,无法取得现场执法能获得的现场检查笔录、调查询问笔录、运行台账等多种能相互印证的证据,无法进行证据综合审查。


因此,在孤证不能定案以及证据综合审查的要求下,自动在线监控数据应与现场检查笔录、调查询问笔录、运行台账等其他证据形成证据链,证明排污单位确实存在环境违法行为,自动在线监控数据作为环境行政处罚的依据方为确实充分。


三、自动在线监控数据自身特点:有效性认定


1.自动在线监控数据必须经认定为有效性数据才能作为证据


《环境行政处罚办法》第三十六条规定:“环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据,可以作为认定违法事实的证据。”然而在环境执法实务中,部分生态环境部门容易忽略“认定”的过程,而直接以自动在线监控数据确定企业违法排污的事实,进而实施环境行政处罚,则该证据的真实性、合法性、关联性会受质疑,可能导致行政处罚被撤销的情形。


2.自动在线监控设备检测的必要性


第一,自动在线监控设备必须通过环保部门的适用性检测。《污染源自动监控管理办法》规定,自动监控设备中的相关仪器应当选用经国家环境保护总局指定的环境监测仪器检测机构适用性检测合格的产品。


第二,自动在线监控设备需要经过环保验收。《污染源自动监控设施现场监督检查办法》第七条规定,污染源自动监控设施建成后,组织建设的单位应当及时组织验收;经验收合格后,污染源自动监控设施方可投入使用。


第三,部分自动在线监控设备需要实行强制检定。《中华人民共和国计量法》第九条第一款规定:“县级以上人民政府计量行政部门对社会公用计量标准器具,部门和企业、事业单位使用的最高计量标准器具,以及用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的列入的工作计量器具,实行强制检定。未按照规定申请检定或者检定不合格的,不得使用。实行强制检定的工作计量器具的目录和管理办法,由国务院制定。”《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》规定:“本目录内项目,凡用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测的,均实行强制”。而该目录中包括第42项“声级计”、第44项“有害气体分析仪”、第51项“烟尘、粉尘测量仪”、第55项“水质污染监测仪”等环境监测设备,这些均属于强制检定的器具。被列入强制检定目录的自动在线监控设备未实行强制检定的,则在线监测数据不能作为行政处罚的证据。而现今技术快速发展,自动在线监控设备层出不穷,于1987年颁布的上述明细目录不能完全包含现有设备,导致部分自动在线监控设备未被列入强制检定目录,该部分设备是否需要检定以及由哪个部门检定成为亟需解决的问题。


3.自动在线监控数据生成过程的规范性要求


《污染源自动监控管理办法》第十二条规定:“建设自动监控系统必须符合下列要求:(一)自动监控设备中的相关仪器应当选用经国家环境保护总局指定的环境监测仪器检测机构适用性检测合格的产品;(二)数据采集和传输符合国家有关污染源在线自动监控(监测)系统数据传输和接口标准的技术规范;(三)自动监控设备应安装在符合环境保护规范要求的排污口;(四)按照国家有关环境监测技术规范,环境监测仪器的比对监测应当合格;(五)自动监控设备与监控中心能够稳定联网;(六)建立自动监控系统运行、使用、管理制度。”


自动在线监控数据的有效性还依赖于数据采集和传输规范、监测站点设置规范、联网稳定、运行、使用和管理规范等诸多因素。


4.自动在线监控数据审查的难度


《环境行政处罚证据指南》第5.3.7条规定“对自动监控数据的审查,可以从下列方面进行:(1)有无环保部门出具的自动监测设备有效性审核文件(包括比对监测报告和现场核查报告)及有效性审核合格标志发放文件;(2)形成和收集是否合法;(3)是否残缺;(4)是否为原始数据,有无伪造、剪裁、删改迹象;(5)是否明显失真。”


证据指南要求审查的内容仅依靠非现场执法无法全面审查,并且由于执法人员无法现场核实数据超标的情形,导致执法过于机械化,处罚错误的概率也会更高。


因此,在现今受限于科学技术客观条件和人为主观因素,自动在线监控设备在实际运行中尚存在不稳定现象的情形下,自动在线监控数据往往无法保证可以作为被认定为有效性的证据。


四、相关案例的不支持:仅依据自动在线监控数据的行政处罚被撤销


濮阳市华龙区利民墙材厂与濮阳市华龙区环境保护局、濮阳市华龙区人民政府环境保护行政管理(环保)一审案件(〔2018〕豫0928行初90号),河南省濮阳县人民法院认为:自动在线监控数据及对自动在线监控数据的采集、公布、现场检查,系同一个证据的不同形式,并非相互印证的证据链条,且在调查询问笔录中,原告方提出其在线监测设备刚刚安装好,在线数据不稳定。对于原告的辩解被告华龙区环保局未予核实,直接依据在线监测数据作出了行政处罚决定,所依据的证据不充分。自动在线监控数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据,但并非唯一的依据,在其他有效证据证明其自动在线监控数据有误的情况下,不能仍坚持按照自动在线监控数据作出行政处罚。


五、自动在线监控数据证明力对生态环境部门行政处罚合法性审查以及企业环境合规的要求


对于生态环境部门而言,行政处罚要求对所有证据进行全面、客观和公正的分析判断,证据应当达到充分、形成完整的证据链、足以证明违法事实的程度。自动在线监控数据只有经过认定为有效性才可以作为证据,而有效性受到在线监测设备、数据产生过程等诸多因素的影响,在现今受限于科学技术客观条件和人为主观因素,自动在线监控设备在实际运行中尚存在不稳定现象的情形下,生态环境执法部门若仅依据自动在线监控数据作出行政处罚决定,出现错案、行政复议、行政诉讼的概率很可能会居高不下。因此,在非现场执法大趋势下,生态环境部门应当建立企业自动在线监控设备、数据管理规程等备案系统,保证监控数据的有效性,而在数据有效性无法得到充分保障之前,自动在线监控数据仍应与现场检查笔录、询问询问笔录、运行台账等其他证据形成证据链,证明排污单位确实存在环境违法行为,以避免被复议、诉讼的风险,也能更加充分地保护企业的合法权益。


对于企业而言,现阶段自动在线监控设备属于企业所有,保证自动在线监控设备正常运行以及自动在线监控数据达标是企业自身责任所在。为防止在非现场执法大趋势下因自动在线监控数据异常被行政处罚,企业不仅应当保证自动在线监控设备的购买、安装、运行、维护、报修的全过程符合技术标准、建立相应台账,还应当保证自动在线监控数据生成、收集、审查、保存的全过程符合规范性要求、制定管理规程。在自动在线监控数据发生异常时,企业可以提供足够证据抗辩,减轻或免予处罚,维护自身合法权益。